Il proprietario "incolpevole" nei procedimenti di bonifica.

This doctoral thesis analyzes – in the light of Constitutional and European principles – the article 253 paragraph 4 of the Environmental Code (d.gls. 152/2006), that, according to the interpretation generally accepted, allows the Public Administration to act against the “innocent” landowner until the amount of the fair value of the site, as it results after the clean-up procedures. Indeed, the Environmental Code obliges the responsible of the land contamination to the reclamation, but it provides for the reclamation the Administration, if the responsible does not arrange it or he is not identified or the landowner or the other person interested does not arrange it. In this case, the public reclamation costs are secured by a special lien (privilegio speciale immobiare) on the land, that is even burdened (onere reale); therefore the “innocent” landowner – although he was not involved in the contamination – have to refund the Administration for the reclamation costs until the amount of the fair value of the site, as it results after the clean-up (art. 253 par. 4). The present work is structured in five chapter: the first three chapters have a reconnaissance nature and concern – respectively – the discipline of the “innocent” landowner, the interpretation of the Courts and the Literature, the “polluter pays” principle; the last two chapters have a constructive nature and concern – respectively – the identification of the “innocent” landowner and the interpretation support of the abovementioned art. 253. The analysis is carried out through two fundamental assumptions, upon which the chosen interpretation is founded. Firstly, it is underlined that the function of environmental responsibility – and, therefore, of the “polluter pays” principle – is, above all, to prevent polluting phenomena, by exercising a deterrent effect on potential behaviors of contamination; to this function is added (but only in a subsidiary way) the function to allocate the incurred costs to one who actually caused the environmental damage. Therefore, for the existence of the responsibility and for the observance of its specific function, it is required the investigation of the existence of the causation between the agent’s conduct and the event raised. Secondly, it is pointed out that the “innocent” landowner is the one who have no causal relationship neither subjective nor objective with the pollution; therefore, he is different from the one who contributed to the contamination with a omissive conduct, that increased the pre-existing situation. Indeed, if, in one case, any causation between the agent’s conduct and the event lacks and, so, there is no responsibility, in the other case, instead, there is a causation regarding to the quid of pollution that the owner has added to pre-existing and, so, regarding to this quid, there is responsibility. In light of the above, it is argued that art. 253 par. 4 should be meant not as a compensation (risarcimento), but as a refund (indennizzo), because it is aimed only to balance the assets involved in the clean-up procedures. After a contamination, in fact, the Administration is obliged to the remediation (imposed by law and previously by primary public need to protect health and environment), that generates a considerable increase in the fair value of the land; as a consequence, there is a profit for the landowner against a loss for the Administration and this economical imbalance is remedied through the lien (onere reale). Therefore, the thesis proposes to interpret the art. 253 as a particular application of the principle of the unjustified enrichment (principio di ingiustificato arricchimento), according to which every economical transfer should have a right cause, under penalty of its repetition. To support the thesis, this work invokes some arguments, regarding the nature and legislative provisions of the lien (onere reale), the Environmental Code, the UE and the international legislation. In conclusion, the thesis considers the main difficulty in the reclamation (i.e. the high costs of the procedures) and, consequently, it hypothesizes a solution. La presente tesi di dottorato analizza, alla luce dei principi costituzionali e comunitari, l’art. 253 comma 4 cod.amb., che, nell’interpretazione generalmente accolta, riconosce all’Amministrazione la facoltà di rivalersi dei costi di bonifica nei confronti del proprietario “incolpevole” fino all’intero ammontare del valore del sito, come risultante all’esito degli interventi. Invero, il d.lgs. 152/2006 obbliga il responsabile della contaminazione alla bonifica del sito e, qualora questi non provveda o non sia individuabile e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, prevede che gli interventi di risanamento siano eseguiti d’ufficio dall’ente territorialmente competente. In questo caso, le spese sostenute sono assistite da un privilegio speciale immobiliare sulle aree e sulle stesse viene iscritto un onere reale, con la conseguenza che il proprietario – c.d. “incolpevole”, in quanto la contaminazione non è ascrivibile ad una sua condotta attiva o omissiva – può essere tenuto a rimborsare i costi di risanamento “soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi” (art. 253 comma 4 cod.amb.). Al fine di indagare la legittimità della norma, si è articolato il lavoro in cinque Capitoli: i primi tre a carattere ricognitivo e concernenti, rispettivamente, la disciplina del proprietario “incolpevole”, le interpretazioni della giurisprudenza e della dottrina sul tema, il principio “chi inquina paga”; gli ultimi due a carattere propositivo e concernenti, rispettivamente, l’individuazione del proprietario “incolpevole” e la rilettura proposta dell’art. 253 cod.amb.. L’analisi si svolge attraverso l’affermazione di due fondamentali assunti, su cui poggia il ragionamento a sostegno della tesi prescelta. In primo luogo, si sottolinea come la funzione della responsabilità ambientale – e, quindi, del “chi inquina paga”, che ne è principio cardine – sia anzitutto quella di prevenire i fenomeni inquinanti, esercitando un effetto deterrente su possibili condotte di contaminazione; a questa funzione si aggiunge (ma solo in una logica sussidiaria) quella di imputazione dei costi di ripristino a chi ha effettivamente causato il danno ambientale. Pertanto, ai fini della sussistenza della responsabilità e del rispetto della sua specifica funzione, è imprescindibile accertare la sussistenza del nesso causale tra la condotta dell’agente e l’evento generato. In secondo luogo, si precisa che il soggetto in questione – ossia il proprietario “incolpevole” – è colui che non presenta alcun legame né soggettivo né oggettivo con l’inquinamento; egli, dunque, si differenzia da colui che ha concorso alla pregressa contaminazione con una condotta omissiva, che ne ha prodotto un aggravamento. Se, infatti, nell’un caso manca qualsiasi nesso eziologico tra condotta e evento e, dunque, non c’è responsabilità, nell’altro caso, invece, il nesso c’è in riferimento a quel quid di inquinamento che il proprietario ha aggiunto al preesistente e, dunque, in riferimento a questo quid c’è responsabilità. Alla luce di tali affermazioni, si sostiene che l’art. 253 comma 4 cod.amb. debba essere inteso non in una logica risarcitoria ma compensativa, essendo finalizzato unicamente a riequilibrare le sfere patrimoniali interessate dal fenomeno di recupero ambientale. In ragione dell’inquinamento, infatti, l’Amministrazione è tenuta al risanamento (impostole dalla legge e ancor prima da esigenze di tutela della salute pubblica e dell’ambiente), il che genera un considerevole aumento di valore del fondo; ne consegue un vantaggio economico per il proprietario a fronte di un dispendio economico pubblico e, a tale squilibrio patrimoniale, viene posto rimedio attraverso l’onere reale. Pertanto, si accoglie la tesi in base alla quale l’art. 253 cod.amb. costituisce un’applicazione particolare del principio dell’ingiustificato arricchimento, in base al quale ogni spostamento patrimoniale deve essere sorretto da una giusta causa, a pena della sua ripetizione. A sostegno di ciò, si invocano una serie di argomentazioni, tratte dalla natura e delle ipotesi legislative di onere reale, dal codice dell’ambiente, dell’ordinamento comunitario e, infine, dal contesto internazionale. In conclusione, tirando le fila del lavoro svolto, si considera quella che è la maggiore difficoltà in materia di bonifica, ossia gli alti costi degli interventi, e, conseguentemente, si ipotizza una proposta di riforma.